Complexiteit overheid is oorzaak van de kloof

reactie NRC Handelsblad op 30 april 2008: Geachte heer Van Loef, Ik heb uw bijdrage met interesse gelezen. We zijn in principe van plan deze te publiceren, maar hebben nog wel wat redactionele kanttekeningen. Daarover zullen we op korte termijn contact met u opnemen. Met vriendelijke groet, Marc Leijendekker Chef Opinie NRC Handelsblad

In de afgelopen weken is de overheid door verschillende gezaghebbende bestuurders bekritiseerd. De gemeenschappelijke noemer van hun uitspraken is de kloof tussen politiek en samenleving. Tjeenk Willink ging in op de relaties tussen politiek en overheid en hekelde de te nauwe bindingen tussen regering en parlement, waardoor de controlefunctie van het parlement is uitgehold. De Haagse politiek is geobsedeerd door het machtspolitieke spel, waardoor het zicht op de maatschappelijke werkelijkheid naar de achtergrond is gedrongen. Het bracht Elco Brinkman tot de smeekbede ‘geef ons een verkeersinfarct!’. Brenninkmeijer, de Nationale Ombudsman, vroeg aandacht voor de vertroebelde relatie tussen overheid en burger en stelde vast dat het de overheid is die fouten maakt en niet de burger. De ombudsman constateerde ook dat vrijwel alle burgers zich jegens de overheid correct gedragen. De repliek van politici was dat burgers mede schuld zouden hebben aan de vertroebelde relatie met de overheid (‘de stenengooiers’). Regelmatig komen integriteitskwesties in het nieuws. Politici en bestuurders meten met twee maten, als zijzelf de regels ontduiken terwijl anderen zich aan de wet moeten houden. En dan zijn er de klokkenluider-affaires, met de zaak Spijkers als dieptepunt. Pieter van Vollenhoven deed de oproep om voor klokkenluiders een nieuwe beschermorganisatie op te richten. Het zijn niet de minsten die hun zorgen uitspreken. De politieke cultuur lijkt een probleem.

Laten we eens met een bedrijfskundige bril naar de overheid kijken. o De verkokerde organisatie van de overheid is niet goed in staat om complexe problemen op te lossen. Simpele problemen, dat zijn problemen die netjes passen binnen de bestaande taakverdeling van de overheid, die kan de overheid daarentegen wel oplossen (bijvoorbeeld: de afname van het aantal verkeersdoden). Maar hoe complexer een maatschappelijk probleem is, hoe kleiner het probleemoplossend vermogen van de overheid. o De Rijksbegroting (Miljoenennota) is vrijwel in beton gegoten, het maakt helemaal niet uit wie er regeert. De rijksbegroting ligt voor 97% vast, er is 3% ruimte voor nieuw beleid, dit komt vooral door de stijging van de belastinginkomsten door de economische groei. o We hebben nog steeds dezelfde dertien ministeries als 30 jaar geleden. Het huidige kabinet heeft ministers van Wonen, Wijken en Integratie en voor Jeugd en Gezin ingesteld, maar hun benoeming laat de departementale structuren ongemoeid. De relatieve omvang van ministeries wijzigt evenmin. De organisatie van de (rijks)overheid staat eigenlijk los van de vraag wie er toevallig regeert. o Ondanks marktwerking, verzelfstandigingen en privatiseringen worden de apparaatskosten van de overheid steeds hoger. De kostprijs van publieke dienstverlening stijgt sinds 1980, terwijl In het bedrijfsleven de kostprijs van dienstverlening ieder jaar daalt (SCP). De overhead op de departementen bedraagt thans bijna 50% (Berenschot). De overheid presteert in financieel opzicht steeds slechter. o Als regeringen moeten bezuinigen gaat dat met behulp van de kaasschaaf en worden werkelijke keuzes vermeden.

Laten we vervolgens naar ons democratische systeem in zijn geheel kijken: Samenleving, burgers, kiezers, de politiek, het openbaar bestuur, de overheid, de collectieve sector. Dit democratisch systeem bestaat uit twee deelsystemen: 1. het deelsysteem van de samenleving en burgers die daar deel van uitmaken en die eenmaal in de vier jaar een paar maal als kiezer hun stem mogen uitbrengen voor vertegenwoordigende lichamen (Tweede Kamer, Provinciale Staten, Gemeenteraad, Waterschappen en het Europees Parlement eens per vijf jaar) en 2. het deelsysteem van de collectieve sector, de politiek en het openbaar bestuur. Beide (deel)systemen hebben een structuur en een cultuur. De structuur vormt de ‘harde objectieve kant’ van wetten, taken, organisatiestructuren en procedures en is geformaliseerd. De cultuur vormt de ‘zachte subjectieve kant’ van menselijk gedrag, houdingen en opvattingen.

In de jaren van de wederopbouw na de oorlog waren beide deelsystemen goed op elkaar afgestemd. Maar in de afgelopen vijftig jaar hebben beide deelsystemen zich in een tegengestelde richting ontwikkeld. In het deelsysteem van de samenleving zijn culturele veranderingen vooraf gegaan aan veranderingen in de structuur. Emancipatie en individualisering zijn de oorzaak van de ontkerkelijking, de toename van eenoudergezinnen en de achteruitgang van het verenigingsleven. Het omgekeerde (eerst structuur en dan pas cultuur) is niet het geval. Daarentegen zijn in het deelsysteem van de collectieve sector juist structurele veranderingen leidend geweest en waren culturele veranderingen het gevolg. De structurele verandering is de steeds grotere complexiteit van het gehele systeem van de collectieve sector, de toename van het aantal wetten, overheidsorganisaties, loketten, bestuurslagen, de steeds verdergaande fragmentatie van het openbaar bestuur waardoor de collectieve sector als geheel steeds onoverzichtelijker en onbeheersbaarder is geworden. De regenten die dit geheel besturen, ontberen de kennis, het vermogen èn de wil om het te veranderen. Zij zijn geconditioneerd om formele handelingen te verrichten, waardoor zij het bureaucratische deelsysteem nog complexer maken (typische besluiten zijn het instellen van commissies en het oprichten van nieuwe organisaties met nieuwe deeltaken). De regenten zijn de hoeders van de status quo, de cipiers van het systeem.

Het deelsysteem van de collectieve sector sloot in zijn oorspronkelijke vorm goed aan op de maatschappelijke werkelijkheid van destijds (de verzuiling). Maar de binnen het deelsysteem opgetreden celdeling is gebaseerd op de oorspronkelijke dna-structuur, terwijl de veranderingen in het andere deelsysteem van de samenleving juist flexibiliteit vereisen, het vermogen om de structuur aan te passen aan de veranderende omgeving. In vijftig jaar tijd zijn beide deelsystemen uit elkaar gedreven en dat heeft tot de kloof tussen politiek en samenleving geleid. De politieke cultuur binnen het deelsysteem van de collectieve sector is de weerspiegeling van het onvermogen om de publieke sector te richten naar de veranderende eisen die door de samenleving worden gesteld. De samenleving heeft zich ontworsteld en bevrijd van betutteling en hiërarchische bemoeizucht, een culturele bevrijding, terwijl de publieke sector volledig verstrikt is geraakt in zijn eigen bureaucratische structuren, een structurele verstikking. Het is een paradoxale ontwikkeling.

De gevolgen zijn ernstig. Complexe maatschappelijke problemen (zoals infrastructuur en ruimtelijke ordening, milieu en energie, volkshuisvesting, immigratie, jeugdcriminaliteit) worden niet opgelost, of alleen tegen heel hoge kosten, omdat de te complexe structuur van het deelsysteem van de collectieve sector praktische oplossingen blokkeert. De complexiteit maakt dat niemand zich meer verantwoordelijk voelt en daar ligt de kiem van de verloedering van de politieke cultuur. Onze politici en bestuurders zijn verantwoordelijk. Door stelselmatig keuzes te ontlopen, steeds weer toe te geven aan nieuwe eisen en verlangens en het prediken van marktwerking (om de kosten nog enigszins in bedwang te houden) hebben zij de controle over het deelsysteem van de collectieve sector verloren. Zij hebben daardoor het gezag verspeeld, dat hun voorgangers, hoogwaardigheidsbekleders, ooit van nature bezaten. De structuur van de collectieve sector zal vergaand vereenvoudigd moeten worden. Op basis daarvan kan de voedingsbodem ontstaan voor een nieuw elan, een nieuwe werkcultuur waarin dienstbaarheid aan de samenleving centraal staat. We moeten naar een nieuwe, kleinere, flexibelere overheid die èn beter presteert èn minder kost en die weer dienstbaar is aan de samenleving.

De overheid heeft drie taken: 1. De overheid is uitvoerder van door de politiek opgedragen taken: de politieke/staatsrechtelijke invalshoek. 2. De overheid is oplosser van maatschappelijke vraagstukken: de overheid als probleemoplosser. 3. De overheid waakt over een rechtvaardige inkomens- en lastenverdeling.

De bestaansgrond van de nieuwe overheid is het oplossen van maatschappelijk problemen en zorgen voor een rechtvaardige inkomensverdeling. De nieuwe overheid heeft als taken: het zorgen voor een rechtvaardige inkomensverdeling, sociale zekerheid, gezondheidszorg, onderwijs, cultuurbehoud, een schone en veilige leefomgeving, infrastructuur, een democratische rechtsstaat, internationale samenwerking, veiligheid en vrijheid. De overheid moet zich zo organiseren dat deze taken op een praktische en goede manier worden uitgevoerd. Een overheid met veel minder bestuurders en beleidsmakers en beter toegeruste uitvoerders. Deze nieuwe overheid zou naar mijn mening moeten voldoen aan twee uitgangspunten. Het eerste uitgangspunt is dienstverlening aan de burger; de overheid moet dichtbij de burger staan en hem menselijke benaderen. Het tweede uitgangspunt is de lange termijn; deze overheid staat ver van de burger af en voert toekomstgericht beleid, maar consulteert de burger wel in voorkomende gevallen bij de planvorming (bijvoorbeeld bij de planning van infrastructuur). De nieuwe overheid heeft twee gedaantes. Op afstand staat de rijksdienst, véél kleiner dan de huidige en gebaseerd op een slimme organisatie van kennis, flexibiliteit en professionaliteit. De rijksdienst is een knooppunt tussen de lokale publieke dienstverlening en de Europese Unie. Over de structuur van de rijksdienst kan gediscussieerd worden. Gedacht kan worden aan bijvoorbeeld 7 ministeries: een europaministerie, een ministerie voor veiligheid, een ministerie voor de uitvoering van grote projecten, een ministerie voor onderwijs en cultuur, een ministerie voor de lastenverdeling/sociale zekerheid, een ministerie voor de gezondheidszorg, een ministerie voor de planning van de leefomgeving. Zeven hoogwaardige kenniscentra met ieder hooguit 250 medewerkers, uitvoerende diensten niet meegerekend. Verder een shared service centre voor administratieve taken, een internet portal, een stafdienst voor het politieke bestuur plus een handjevol toezichthouders. Dichtbij staat een veelzijdige, publieke dienstverlening. De gemeente is er voor de generieke taken en scholen, ziekenhuizen, brandweer, politie en wat dies meer zij zijn er voor de specifieke taken. Lokale overheden en dienstverleners beschikken over eigen beleids- en handelingsruimte, want die is onmisbaar om effectief te kunnen zijn. Het uitgangspunt is een zo licht mogelijk uitvoeringsmodel, met zo min mogelijk betutteling van bovenaf. De nieuwe overheid lijkt op de Gerichte Verzorgingsstaat (Centraal Planbureau, Reinventing the Welfare State, maart 2006). Het deelsysteem van de collectieve sector moet weer dienstbaar worden gemaakt aan de samenleving. Alleen dan kan de kloof tussen samenleving en politiek worden overbrugd.

29 april 2008