De Crisis en de Renovatie van de Staat - denkt U mee?

5 maart 2009

februari 2010: Naar aanleiding van discussies binnen het Kenniscentrum van D66 ben ik ervan overtuigd geraakt dat er een derde paradigma noodzakelijk is, naast het dienstverleningsparadigma en het lange termijnparadigma. Het derde paradigma betreft het verzorgen van het ruimtelijk beheer door een Gebiedsregisseur. Dit zouden vier nieuwe landsdelen moeten doen, die dan in de plaats moeten komen van de Provincies en Waterschappen.

De staat is niet de oorzaak van de crisis, maar ze heeft wel bijgedragen aan het ontstaan ervan, door falend toezicht en de morele verloedering van het openbaar bestuur. Inhoud: 1. schets van de chaos in het publieke domein 2. de taken van de overheid: het woord is aan de politiek 3. welke overheidstaken horen op welk bestuurlijk niveau 4. de organisatie van de uitvoering nader bezien 5. de rol van het publieke eigendom

1. Schets van de chaos.

Binnen enkele maanden is ons vertrouwde wereldbeeld van welvaart en groei totaal op zijn kop gezet. Rijkdom is verdampt, de economie krimpt. Vol ongeloof ondergaan we de veranderingen die zich razendsnel voltrekken. In Amerika treedt een charismatische president aan, even laten we ons optillen door een golf van hoop en optimisme, waarna we terugzinken in apathie en laaghollands cynisme.

Het debat wordt als vanouds weer door economen gedomineerd, alsof zij de enigen zijn die de wijsheid in pacht hebben. In dit debat wordt de overheid genoemd als kapitaalverschaffer en garantsteller voor het financiële systeem – taken die de overheid in een eerste reactie op de kredietcrisis op zich heeft genomen – en de overheid wordt ook weer een klassieke keynesiaanse rol toebedacht. Maar de overheid wordt door de economen toch vooral in de eerste plaats als een geïntegreerd geheel gezien, waar geld naartoe stroomt (belastingen en premies) en waar geld wordt opgepot, herverdeeld en uitgegeven. Economen maken rekensommen over de macro-effecten van deze geldstromen, maar gaan voorbij aan het feit dat de overheid veel meer is dan alleen een black box van in- en uitgaande geldstromen. Om de crisis te lijf te gaan bepleiten ze maatregelen die moeten voldoen aan 3 eisen: het moet Tijdig + Tijdelijk + Trefzeker. Het kabinet is nu in crisisberaad bijeen. Dat wordt gedoe over procenten, vrees ik. In dat geval slaat het kabinet de plank volledig mis. Ze zal onder ogen moeten zien dat het openbaar bestuur ingrijpend moet worden veranderd. Het enige onderwerp van het kabinetsberaad zou moeten zijn: de Renovatie van de Staat.

De staat voert heel veel verschillende taken uit (teveel, en met te weinig focus) en doet dat op veel verschillende manieren. Het is de hoogste tijd dat de politiek zich hierin gaat verdiepen. Zoals Obama zei: "The question we ask today is not whether our government is too big or too small, but whether it works" (President Obama Vows Era of Responsibility, NY Times, 20/1/2009).

De overheid is een onbestuurbaar gedrocht en de chaos binnen het openbaar bestuur wordt alleen maar groter. Zie wat er de afgelopen maanden allemaal is gebeurd: Zonder democratische besluitvorming wordt het bankwezen (gedeeltelijk) genationaliseerd. De staatschuld explodeert, de kredietwaardigheid van de Nederlandse overheid verslechtert in een rap tempo. / Energieproductiebedrijven, 100% overheidsNV’s, dreigen te worden verkocht aan machtige buitenlandse energieconcerns. De regering staat erbij en kijkt ernaar. Machteloos, want Europa staat het toe. Blijft onze nationale energielevering eigenlijk wel gegarandeerd in tijden van een internationale energiecrisis? / Ziekenhuizen en thuiszorginstellingen ondergaan de tucht van de markt en gaan (bijna) failliet en overal in het land worden op last van de inspectie operatieafdelingen gesloten. Hoe zit het eigenlijk met het recht op een goede gezondheidszorg? / Grote zorgconcerns verbrassen tientallen miljoenen aan megalomane vastgoedprojecten, waarbij de bestuurlijke elite de directe verantwoordelijkheid van het mismanagement draagt. Gaan deze bestuurders vrijuit? / Vijf politieorganisaties worden onder curatele van het Rijk gesteld: ze geven teveel geld uit. Betekent dat nu dat er in Nederland No-Go area’s ontstaan waar de sterke arm het voortaan laat afweten? / Terwijl de politie blut is bulken de provincies van het geld, als ze tenminste geen klant waren van Landsbanki. Geld dat ze helemaal niet nodig hebben en daar komen dadelijk nog de revenuen van de verkoop van de energiebedrijven – eenmalige baten – bij. De minister van Financiën dreigt met afromen, net als bij de woningcorporaties, die dat geld nu juist nodig hebben om te investeren in prachtwijken - alhoewel inmiddels ook bekend is dat het stapelen van stenen maar heel beperkt effect heeft op de duurzame verhoging van de leefbaarheid van woonwijken, maar dat stenen stapelen levert wel werkgelegenheid in de bouw op en daar zitten we opeens om te springen - Nee, het is niet eenvoudig. / De kosten- en tijdoverschrijdingen van infrastructurele projecten, zoals nu weer de Noord-Zuidlijn en de tunnels van de A73, die al 1000 x gesloten zijn. Kan de overheid deze projecten nou echt niet beter aanpakken? / En dan hebben we ons ooit bejubelde onderwijs, ach dat onderwijs, daar is zoveel mis mee en daar moet zoveel anders, maar dat kost geld en dat is er niet – al 30 jaar bedraagt de kostenpost Onderwijs 19% van de rijksbegroting, kennelijk is dat een politieke plafond – en discussiëren over de vernieuwing van het onderwijs is sinds Dijsselbloem politiek taboe. / Dan zijn er de vele beleidsdossiers – waarvan het papier alweer vergeelt - waar de overheid wat mee zou moeten, maar wat maar niet wil lukken omdat het bureaucratisch monster dit blokkeert: het ontwikkelen van een duurzame economie, een duurzame waterhuishouding en een duurzame energievoorziening en een daarbij passende ruimtelijke ordening en infrastructuur en een duurzaam milieubeheer. Maar ook: de Jeugdzorg, de wajongers, de klokkenluiders, enz. / En dan dringt de staat ook nog eens – het volk wordt niets gevraagd - steeds dieper in ons priveleven door. Gij zult niet... Big Brother is Watching Us?!

Naar een betere overheid
De overheid is als een octopus, alomtegenwoordig èn het is er een grote bende. Het openbaar bestuur verkeert in een existentiële crisis. Maar onze politici zien het niet, of ze willen het niet zien. Ontkennen is geen optie. Iedereen is het erover eens dat de overheid op vele verschillende leefgebieden onmisbaar is, we kunnen en willen niet zonder een gezaghebbende overheid. Stel je eens voor dat die slordige 250 miljard aan belastingen en premies effectief zouden worden aangewend, dat de staat doet wat ze moet doen, de goede dingen doet en die goede dingen ook nog eens goed doet. Zou dat niet een enorme stap in de goede richting zijn?

Kernvragen
De eerste vraag is: wat moet de overheid doen en wat niet, wat zijn haar taken? De tweede vraag is: hoe moeten we de overheid organiseren, zodat ze effectief kan zijn? Er zijn hierbij 3 deelvragen die moeten worden beantwoord: welke overheidstaken horen op welk bestuurlijk nivo? Hoe moeten uitvoerende taken worden georganiseerd? En wat is de rol van publiek eigendom?

2. De taken van de overheid.

Het woord is nu aan de politiek, de legitieme macht van onze democratie. Om de chaos te overwinnen moet de politiek duidelijkheid verschaffen met betrekking tot de vraag wat de taken van de overheid zijn. Dat is waarschijnlijk niet moeilijk. Nederlanders zijn het van links tot rechts vrijwel unaniem eens over de taken van de overheid (zie o.a. 21minuten.nl). De verschillen in opvatting betreffen de mate van inkomensherverdeling (de eigen portemonnee), ethische vraagstukken over leven en dood, onze internationale oriëntatie en vraagstukken over de vrijheid van het individu (vrijheid van meningsuiting, vrijheid van staatsbemoeienis). Er blijft, kortom, genoeg stof voor politiek debat. Maar over de vraag hoe we de overheid moeten organiseren, zodat ze effectief kan zijn, daarover kunnen we het met elkaar snel eens worden. Op deze vraag ga ik nu in.

3. Welke overheidstaken horen op welk bestuurlijk nivo?

Definities en uitgangspunten
Ik hou het simpel. Onder de overheid wordt verstaan het geheel van alle organisaties die uitsluitend publieke taken uitvoeren. Organisaties met publiek-private mengvormen vallen buiten de definitie. Het werkloosheidsfonds van de sociale partners valt erbinnen.
De overheid heeft een aantal monopolies. Ik noem de volgende: A. Wetgeving- en wetshandhaving B. Belastingheffing (de financiering van overheidstaken) C. Het geweldsmonopolie (de politie en het leger) D. Het ‘beheer’ van de democratische rechtsstaat

Twee organisatie-paradigma’s
Naast genoemde monopolies voert de overheid veel andere taken uit. Er zijn 2 organisatie-paradigma’s, voor elke taak geldt het ene of het andere paradigma.

In het ene paradigma gaat het om de alledaagse dienstverlening aan burgers en bedrijven, uitvoering van dienstverlenende processen is de kernactiviteit waar alles om draait. Denk aan onderwijs, gezondheidszorg, welzijn (jeugdzorg) en sociale zekerheid en inkomensverdeling. De lokale overheid heeft hier de regie. Dit is het horizontale sturingsparadigma.

In het andere paradigma staat de lange termijn centraal, beleidsontwikkeling, planvorming en beleidsevaluatie zijn de kernactiviteiten. Denk aan internationale betrekkingen, (inter)nationale veiligheid, milieu, ruimtelijke ordening en infrastructuur, randvoorwaarden voor economische ontwikkeling, wetenschap, cultuurbehoud. De rijksoverheid heeft hier een centrale, sturende rol. Dit is het verticale sturingsparadigma.

Er zijn natuurlijk mengsituaties, waarin beleid en uitvoering even belangrijk zijn en waar het om een intelligente mix van centrale sturing en centrale en/of regionale/lokale uitvoering draait. Zoals de volkshuisvesting en ruimtelijke planontwikkeling en onderdelen van de justitiële keten, zoals de politie.

In het eerste paradigma draait het om de burger, die vele gezichten kent. Onderdaan. Leerling. Belastingbetaler. Kiezer. Patiënt. Ondernemer. Werknemer. Werkloze. Arbeidsongeschikte. Consument. Energieverbruiker. Woningzoekende. Immigrant. Reiziger. Iedere type kent zijn eigen verwachting van goede dienstverlening. Goed onderwijs, een rechtvaardige belastingaanslag, een beschikbare huurwoning, een professionele medische behandeling, inburgering, veiligheid. De professionele, publieke uitvoerder is het aanspreekpunt van ieder type burger. Die publieke professional weet wat de burger verwacht, kent diens rechten en plichten en is in staat zijn professionele verantwoordelijkheid goed aan te wenden. Deze professional maakt eigen keuzes in concrete situaties en doet daarnaast wat er van hem wordt verwacht. Iedere publieke dienst kent zijn eigen optimale uitvoeringsmodel (gemeente, ziekenhuis, school). Het uitgangspunt is een zo licht mogelijk uitvoeringsmodel, met zo min mogelijk betutteling van bovenaf. Omdat de regie over dienstverlenende processen bij de lokale overheid ligt, waar het lokale bestuur verantwoording aflegt aan de lokale volksvertegenwoordiging, zal variatie ontstaan in de manier waarop diensten overal in het land door de overheid worden uitgevoerd. Het zal in Amsterdam anders gaan dan in Maastricht en in Groningen. Maar dat is helemaal niet erg. Mensen zijn gelijkwaardig en hebben dezelfde rechten, maar hoeven niet allemaal gelijk te worden behandeld, want mensen verschillen net als hun culturele achtergronden, lokale gebruiken enzovoorts. De manier waarop die rechten feitelijk totstandkomen verschilt van plek tot plek. Dat bepalen de uitvoerende professionals in wisselwerking met anderen, waaronder de eigen burgers en daarover gaat het in de lokale politiek onder andere.

In het tweede paradigma ontwikkelt de overheid visies op de lange termijn en vertaalt deze in toegesneden beleid en uitvoering. Er is daarvoor een rijksdienst nodig die functioneert als een hoogwaardig kenniscentrum en regisseur. De uitvoering vraagt om programma-sturing en een projectmatige manier van werken.

Voor beide paradigma’s geldt dat de overheid goed moet kunnen nadenken en goed moet kunnen uitvoeren. Daar past geen eenzijdige verticale sturing meer bij waarin doen (uitvoering) ondergeschikt is gemaakt aan het maken van beleid. De vernieuwde overheid heeft twee gedaantes. Op afstand staat de rijksdienst, véél kleiner dan de huidige en gebaseerd op een slimme organisatie van kennis, flexibiliteit en professionaliteit. De rijksdienst is een knooppunt tussen de lokale publieke dienstverlening en de Europese Unie, waar de supranationale taken liggen. Over de structuur van de rijksdienst kan gediscussieerd worden. Gedacht kan worden aan bijvoorbeeld 7 ministeries: een europaministerie, een ministerie voor veiligheid, een ministerie voor grote projecten, een ministerie voor het onderwijs, een ministerie voor de lastenverdeling/sociale zekerheid, een ministerie voor de gezondheidszorg, een ministerie voor de leefomgeving. Zeven hoogwaardige kenniscentra met ieder hooguit 250 medewerkers, uitvoerende diensten niet meegerekend. Verder een shared service centre voor administratieve taken, een internet portal, een stafdienst voor het politieke bestuur plus een handjevol toezichthouders. Dichtbij staat een veelzijdige, publieke dienstverlening. De gemeente is er voor de generieke taken en scholen, ziekenhuizen, brandweer, politie en wat dies meer zij zijn er voor de specifieke taken. Lokale overheden en dienstverleners beschikken over eigen beleids- en handelingsruimte, want die is onmisbaar om effectief te kunnen zijn.

De paradigma-invalshoek geeft het antwoord op de vraag op welk bestuurlijk nivo een overheidstaak moet worden uitgevoerd. In essentie zijn er 3 nivo’s: Europees/internationaal (daar wordt verder hier niet op ingegaan), Landelijk/centraal en Lokaal/regionaal. Maar het geeft nog geen antwoord op de vraag of de overheid alle facetten van een bepaalde overheidstaak ook zelf moet doen. Juist bij de dienstverlenende taken die bij de lokale overheid thuishoren is dit een vraagstuk. En het zegt nog niks over het vraagstuk van het publieke eigendom van infrastructuren, gebouwen, land en cultuurschatten. Laten we ons daarom verdiepen in de uitvoeringsprocessen en het eigendomsvraagstuk.

4. de organisatie van de uitvoering nader bezien

Met het organisatie-paradigma wordt de vraag beantwoord op welk bestuurlijk niveau een overheidtaak moet worden belegd, met andere woorden waar de verantwoordelijkheid voor die overheidstaak hoort te liggen. Het geeft nog geen antwoord op de vraag of de overheid die overheidstaak ook helemaal zelf moet uitvoeren. Juist bij de uitvoerende, dienstverlenende taken is dit een belangrijk vraagstuk. We moeten ons nader verdiepen in de organisatie van deze uitvoerende taken.

Bij iedere taak hoort een proces. Het proces is de feitelijke totstandkoming in de tijd van een beoogd resultaat. Beleidsontwikkeling is net zo goed een proces als de verstrekking van een bouwvergunning, of een beenmergtransplantatie, of het organiseren van verkiezingen. Elke uitvoering van een overheidstaak is een proces. Bij iedere taakuitvoering (proces) kun je het volgende onderscheid maken: 1. er is een operationeel werkproces, dat tot de daadwerkelijke totstandkoming van het product, de dienst, het plan, de beleidsnota, of wat dan ook leidt; 2. er is regulering, dat zijn de formele afspraken, regels en procedures waaraan een operationeel werkproces moet voldoen; 3. er is toezicht, of handhaving, dat erop toeziet dat operationele werkprocessen volgens afspraak worden uitgevoerd en dat over bevoegdheden beschikt om bij te sturen.

Regulering en toezicht kunnen door de overheid worden gedaan, maar dat hoeft niet. Regulering en toezicht kunnen ook door marktorganisaties/commerciële bedrijven worden gedaan. Uiteindelijk valt iedere vorm van uitvoerende dienstverlening altijd binnen wettelijke regels (zoals fiscale regels, arbeidsrecht e.d.). Er zijn veel situaties denkbaar waarbij regulering door marktorganisaties zelf wordt gedaan (zelfregulering), maar waarbij alleen het toezicht een overheidstaak is.

Bij iedere overheidstaak geldt dat een democratisch gekozen bestuur politieke verantwoordelijkheid draagt voor de uitvoering van die overheidstaak. Het bestuur moet verantwoording afleggen (bijvoorbeeld door middel van een Jaarverslag). Maar dat betekent nog niet dat het bestuur de taak in eigen huis organiseert. In eigen huis is de ambtelijke organisatie. De ambtelijke organisatie zorgt voor de inrichting van de taakuitvoering. Daarbij kan ze alle (deel)taken zelf uitvoeren, maar ze kan ook (deel) taken uitbesteden aan marktpartijen. Het uitbesteden van (deel)taken vereist wel – zoals dit genoemd wordt - ‘good public governance’. Dus als het bestuur een (deel)taak uitbesteed en de ambtelijke organisatie daarmee operationeel opdrachtgever is, dan betekent dit dat op basis van contractafspraken door derden (marktpartijen) in opdracht van de overheid iets wordt gedaan (de deeltaak), waarover verantwoording moet worden afgelegd (bereikte resultaten, kwaliteitseisen, kosten e.d.). Het bestuur is verantwoordelijk voor sturing en toezicht en moet verantwoording afleggen aan het gekozen democratisch orgaan (bijv.: gemeenteraad). Rijkswaterstaat is operationeel opdrachtgever voor het op basis van (europese) aanbesteding laten bouwen van bruggen en het asfalteren van wegen door commerciële ondernemingen. Een gemeentelijke dienst maatschappelijke ontwikkeling is operationeel opdrachtgever voor het op basis van aanbesteding laten uitvoeren van reïntegratietrajecten door commerciële bedrijven.

Nu zijn er in theorie 3 hoofdvarianten denkbaar: 1. de overheid doet alles, zowel de taakuitvoering, als de regulering en het toezicht. Dit geldt voor alle taken waar de overheid een monopolie heeft en daarnaast geldt dit voor veel landelijke taken (het niveau van de Rijksoverheid); 2. de overheid laat (delen van) de taakuitvoering over aan marktpartijen , maar doet zelf de regulering en het toezicht; 3. de overheid laat zowel (delen van) de taakuitvoering over aan marktpartijen, als de regulering en houdt zelf alleen het toezicht. Omdat het ook in dit 3e geval om een overheidstaak gaat, gelden nog steeds de regels van ‘good public governance’.

Veel overheidstaken op het vlak van publieke dienstverlening vallen onder de 3e variant. Denk aan het notariaat, accountants, medisch personeel. Daarbij hebben uitvoerende professionals vaak professionele codes, beroepsregels waar men zich binnen de beroepsgroep aan dient te houden (tuchtrecht). Het zijn vormen van zelfsturing, die prima passen binnen de organisatie van dit soort publieke taken. In essentie gaat het er om dat de overheid waarborgt dat individuele rechten (op een werkloosheidsuitkering, een medische behandeling, een opleiding) zijn gewaarborgd, maar dat het aan de professionele uitvoerders wordt overgelaten hoe men de processen daadwerkelijk regelt en uitvoert. In het algemeen moet dit ook het leidend beginsel zijn. Laat zoveel mogelijk over aan deskundige marktpartijen, vertrouw op de kunde van professionals... en zorg als overheid voor goed toezicht!

5. de rol van het publieke eigendom

Er zijn verschillende redenen aan te geven waarom de overheid zaken in eigendom moet hebben. De reden dat publiek eigendom noodzakelijk is hangt direct samen met het specifieke karakter van overheidstaken. Bedoeld wordt het eigendom van onroerende goederen, zoals gebouwen en woningen, het eigendom van infrastructuren, zoals fysieke netwerken en hoogwaardige kapitaalgoederen en het eigendom van cultuurschatten. Grondeigendom (openbare ruimte, natuurgebieden enz.) laat ik verder buiten beschouwing.

Monopolies: volledig eigendom
Voor alle overheidsmonopolies geldt dat de overheid alle middelen die nodig zijn voor de uitoefening van de taak in bezit heeft. De overheid moet in het geval van een taakmonopolie de volledige macht hebben. Gebouwen, voertuigen, technologie, alles hoort bij een taakmonopolie in eigen bezit te zijn (Monopolies: Bestuur & Democratie, Justitie, Leger, Politie en Brandweer, Belastingdienst).

Eigendom bij taken van publieke dienstverlening
In de (publieke) gezondheidszorg hoort de bijbehorende infrastructuur in publiek eigendom te zijn (gebouwen, technologie, transportsystemen). Dit geldt ook grotendeels voor het (publieke) onderwijs (gebouwen, technologie). In de sociale zekerheid is publiek eigendom van onroerende goederen echter geenszins noodzakelijk en aparte infrastructuur (anders dan ICT-systemen) is niet nodig.

Eigendom van sociale volkshuisvesting
Sociale woningbouw (woningcorporaties) hoort in publiek eigendom te zijn. Dit laat onverlet dat ondernemers uiteraard vrij zijn om goedkope huisvesting aan te bieden aan doelgroepen met lage inkomens.

Eigendom van fysieke netwerken/infrastructuren (o.a. ‘ network utilities’)
Fysieke infrastructuren als wegen, vaarwegen, spoorwegen, metrolijnen en luchthavens horen publiek eigendom te zijn. Dit geldt ook voor de transportnetwerken voor gas, electriciteit en water, glasvezelnetwerken, riolering. De levering van publieke diensten via deze netwerken kan op basis van langlopende contracten (concessies) worden aanbesteed aan marktpartijen.

Eigendom van water- en milieubeheer-infrastructuren
Waterzuiveringsinstallaties, gemalen, stormvloedkeringen, dijken enz., het hoort allemaal publiek eigendom te zijn.

Nationaal erfgoed, cultuurschatten e.a.
Voorzover in collectief bezit gaat het om publiek eigendom. De bijbehorende infrastructuur (musea, archieven, tentoonstellingsruimten e.a.) behoort ook publiek eigendom te zijn.
tabel publiek eigendom.ppt


wordt vervolgd

5 maart 2009